Kaupunginhallitus |
§ 122 |
11.05.2015 |
SOSIAALI- JA PERUSTERVEYDENHUOLLON PALVELUHANKINNAN KESKEYTTÄMINEN
93//2013
KH § 122
1.Taustaa hankintamenettelystä ja oikeusprosesseista
Kaupunginhallitus aloitti päätöksensä 13.5.2013 (181 §) mukaisesti sosiaali- ja perusterveydenhuollon palveluntuottajan valintamenettelyn vuoden 2013 jälkeiselle ajalle. Hankintamenettelyksi valittiin neuvottelumenettely ja kilpailutus tehtiin kaupunginhallituksen kokouksessa 2.9.2013 (277 §) tehdyn päätöksen mukaisesti ns. käänteisenä kilpailuna siten, että kaupunginhallitus päätti ensin kokonaishinnan ja saatujen tarjousten vertailun tuli perustua 100 %:sti laatuun.
Sähköisessä ilmoituskanavassa Hilmassa 16.9.2013 julkaistulla ilmoituksella (nro 2013-022415) pyydettiin alalla toimivilta yrityksiltä osallistumishakemuksia. Niitä saatiin määräaikaan 30.9.2013 mennessä neljä. Osallistumishakemuksen jättivät Attendo Oy:n ja Attendo Terveyspalvelut Oy:n yhteenliittymä, Coronaria Oy, Med Group Oy:n ja Vetrea Terveys Oy:n yhteenliittymä sekä Pihlajalinna Oy ja sen hallinnoima konserni. Kaikki neljä ehdokasta todettiin osallistumishakemusten tarkastuksessa soveltuviksi ja valittiin mukaan neuvotteluihin. Erillistä päätöstä ehdokkaiden valinnasta ei tehty, vaan kaikille osallistuneille lähetettiin neuvottelukutsu. Kaikki neljä yritystä myös osallistuivat neuvotteluihin.
Lopullinen tarjouspyyntö lähetettiin neuvotteluihin osallistuneille yrityksille 15.11.2013 ja tarjousten jättö-aika päättyi 4.12.2013 klo 12.00. Määräaikaan mennessä jätettiin kaksi tarjousta, Attendo Oy:n ja Attendo Terveyspalvelut Oy:n yhteistarjous sekä Pihlajalinna Oy:n hallinnoimansa konsernin kanssa tekemä tarjous. Kaupunginvaltuusto teki kokouksessaan 16.12.2013 (81 §) hankintapäätöksen, jonka mukaan se valitsi Pihlajalinna Oy:n tuottamaan Mänttä-Vilppulan kaupungin sosiaali- ja perusterveydenhuollon palvelut.
Attendo Oy ja Attendo Terveyspalvelut Oy tekivät kaupunginvaltuuston päätöksestä hankintaoikaisuvaatimuksen, jossa vaadittiin, että hankintapäätös kumotaan ja keskeytetään sen täytäntöönpano. Perusteena esitettiin, että Pihlajalinna Oy:n osallistumishakemus olisi tullut hylätä, koska se ei Attendon mukaan täyttänyt hankintayksikön asettamia soveltuvuusvaatimuksia. Myöskään eräitä Pihlajanlinnan tarjouksessaan esittämiä referenssejä ei olisi tullut hyväksyä vertailtaviksi, koska referenssit eivät ole olleet suoraan Pihlajalinnan itsensä toteuttamia.
Kaupunginvaltuusto käsitteli hankintaoikaisuvaatimusta kokouksessaan 3.2.2014 (4 §), jossa se teki hankintaoikaisupäätöksen korjaamalla hankintayksikön itseoikaisuna tarjouskilpailun voittajan nimeksi hankintapäätökseen: Pihlajalinna Oy ja sen hallinnoima konserni ja hylkäämällä muutoin vaaditun hankintaoikaisun.
Attendo Oy ja Attendo Terveyspalvelut Oy tekivät asiassa 3.1.2014 myös valituksen markkinaoikeuteen, jossa yritykset vaativat, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Perusteet olivat samat kuin hankintaoikaisuvaatimuksessa. Markkinaoikeus antoi 9.1.2014 välipäätöksen, jolla se salli palvelun tuottamisen väliaikaisin järjestelyin. Pihlajalinna Oy onkin tuottanut palvelut väliaikaisen sopimuksen nojalla koko valitusprosessin ajan.
Markkinaoikeus antoi 9.6.2014 asiassa päätöksen, jolla se kumosi Mänttä-Vilppulan kaupunginvaltuuston 16.12.2013 tekemän hankintapäätöksen § 81 ja hankintaoikaisupäätöksen 3.2.2014 § 4. Lisäksi markkinaoikeus kielsi kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanottujen päätösten perusteella tai panemasta niitä muutoin täytäntöön 5.000.000 euron uhkasakon nojalla. Markkinaoikeus totesi päätöksessään 9.6.2014 seuraavaa:
"Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.
Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö arvioi ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden sekä tarjousten tarjouspyynnön mukaisuuden uudelleen, vertailee tarjoukset uudelleen ja tekee uuden perustellun hankintapäätöksen.
Mikäli Mänttä-Vilppulan kaupunki aikoo edelleen toteuttaa sosiaali- ja perusterveydenhuollon palvelujen ulkoistamista koskevan hankinnan kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella, sen on arvioitava ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus sekä tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus uudelleen, vertailtava tarjoukset uudelleen ja tehtävä uusi perusteltu hankintapäätös ottaen huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat."
Kaupunki ja Pihlajalinna Oy valittivat markkinaoikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen 9.7.2014. Kaupungin näkemys oli muun ohessa, että osallistuminen konsernina olisi tullut hyväksyä. Korkein hallinto-oikeus antoi 27.4.2015 lopullisen päätöksensä (KHO:2015:64), jossa se kumosi markkinaoikeuden ratkaisun perustelut siltä osin, kuin markkinaoikeus totesi, ettei tarjoajaksi olisi saanut hyväksyä konsernia ja siltä osin kuin markkinaoikeus piti hylkyperusteena sitä, että ehdokashakemuksesta puuttui Pihlajalinnan tytäryritysten vero- ym. todistuksia.
Korkein hallinto-oikeus kuitenkin katsoi, että kun Pihlajalinna oli ehdokashakemuksessaan ja tarjouksessaan ilmoittanut tarjouskilpailuun osallistuvan tahon ristiriitaisesti - joissakin dokumenteissa tarjoajaksi oli ilmoitettu Pihlajalinna Oy ja sen hallinnoima konserni, joissakin pelkästään Pihlajalinna Oy ja lisäksi tarjousasiakirjoissa oli käytetty eräitä muitakin tapoja kuvata osallistuvat tahot. Tämä oli korkeimman hallinto-oikeuden mukaan liian epäselvää. Osallistuvaa tahoa koskevaa ristiriitaa ei olisi voitu myöskään pyytää täydentämään asiakirjoja. Näin ollen Pihlajalinnan tarjous olisi korkeimman hallinto-oikeuden mukaan tullut poissulkea. Markkinaoikeuden päätös jäi siten voimaan ja KHO:n väliaikainen markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanokielto ja samalla myös mahdollisuus jatkaa palveluntuottamista väliaikaisella sopimuksella raukesivat.
Edellä olevan perusteella kaupungin tulee päättää toimenpiteistä korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen johdosta.
2. Valitusprosessin aikana tapahtuneet muutokset toimintaympäristössä
2.1 Kuntarakennelaki ja kuntien välinen yhteistoiminta
Kuntiin on viime vuosina kohdistunut useita erilaisia paineita järjestää muun ohessa sosiaali- ja terveyspalvelunsa tehokkaammin. Lisäksi pienten kuntien tulisi järjestää palvelut tavalla tai toisella yhteistoiminnassa muiden kuntien kanssa. Kuntarakennelain (2009/1698) mukaan sosiaali- ja terveyspalveluiden edellyttämä väestöpohjan tulisi olla yli 20.000 asukasta. Kunnan, jossa on alle 20 000 asukasta, tulee yhdessä muiden kuntien kanssa selvittää yhdistymistä palveluperusteella alueella, jossa on: 1) palveluiden järjestämisen, rahoittamisen ja kehittämisen kannalta riittävä väestöpohja sekä kyky riittävään omaan palvelutuotantoon; ja 2) erityisesti sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisen kannalta vähintään noin 20 000 asukasta. (1a luku, 4c §)
Kuntalain mukaan kunnat voivat järjestää palvelunsa yhteistoiminnassa useilla eri tavoilla, kuten perustamalla kuntayhtymiä, yhteisiä lautakuntia jne. Kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain 5 §:n mukaan "Kuntien yhteistoiminnan vahvistamiseksi kunnat voivat perustaa toiminnallisesta kokonaisuudesta muodostuvan 3-5 momentissa tarkoitetun yhteistoiminta-alueen. Kunnat voivat sopia, että yhteistoiminta-alueen tehtävät annetaan kuntalain (365/1995) 76 §:n 2 momentin mukaisesti alueen yhden kunnan hoidettaviksi, jolloin tehtävien hoitamista varten perustetaan kuntalain 77 §:ssä tarkoitettu alueen kuntien yhteinen toimielin, tai että yhteistoiminta-alueen tehtävät hoitaa kuntayhtymä."
Mänttä-Vilppulan kaupunki (n. 10 700 asukasta) on jo aiemmin muodostanut Juupajoen (n. 2 000 asukasta) kanssa sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen tuottamista koskevan yhteistoiminta-alueen. Lisäksi kaupunginvaltuusto on 9.2.2015 tehnyt kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annettuun lakiin (269/2007) perustuvan päätöksen siitä, että Mänttä-Vilppula yhdessä Parkanon, Kihniön ja Juupajoen kanssa muodostaa sosiaali- ja terveystoimen yhteistoiminta-alueen. Yhteistoiminta-alueen palveluiden järjestämisestä vastaavana kuntana toimii Parkanon kaupunki. Yhteistoiminta-aluesopimukseen liitettävää palvelusopimusta ei ole vielä tehty, vaan neuvottelut siitä ovat kesken.
2.2 Vireillä oleva kuntaliitosselvitys
Valitusprosessin aikana Mänttä-Vilppulan kaupunki on lisäksi aloittanut kuntaliitosselvityksen Keuruun kaupungin ja Multian kunnan kanssa. Molempien sote-palvelut tuotetaan tällä hetkellä Keski-Suomen seututerveyskeskuksen toimesta. Selvitykseen liittyvät jatkotoimenpiteet ja ratkaisut palveluiden tuotannosta selviävät syksyllä 2015 sen mukaan, kuinka selvitykseen osallistuvien kuntien valtuustot tulevat asiassa päättämään. Selvityksen tulokset vaikuttavat luonnollisesti myös sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämiseen.
2.3 Tiloja, vastuunjakoa ja kustannusrakennetta koskevat muutokset
Kaupungin sosiaali- ja terveyspalveluiden tuottamisen toimintaympäristössä on tapahtunut oleellisia muutoksia Pirkanmaan sairaanhoitopiirin (PSHP) tekemien päätösten ja kaupungin tekemien tilaratkaisupäätösten vuoksi. Pirkanmaan sairaanhoitopiiri on esimerkiksi 31.12.2014 lukien lakkauttanut kokonaisuudessaan erikoissairaanhoidon palvelutoiminnan, eli laboratorio- ja röntgen-/kuvantamistoiminnan, dialyysihoidon ja erikoissairaanhoidon poliklinikkatoiminnan Mäntän sairaalassa. Tämän johdosta Mäntän sairaalan kiinteistössä ei ole enää toimintaa. Tarjouspyynnön laatimisen aikaan sairaalan kiinteistössä PSHP:lta vuokratuissa tiloissa sijaitsivat erikoissairaanhoidon toimintojen lisäksi kaupungin perusterveydenhuollon terveyskeskusvastaanotot, avoterveydenhuolto ja 25-paikkainen perusterveydenhuollon vuodeosasto.
Mänttä-Vilppulan kaupunki peruskorjasi vuoden 2014 aikana Mäntän taajamassa sijaitsevan, kaupungin omistaman Sarapihan entisen terveyskeskuksen ja muita palvelukeskuksen tiloja, joihin ovat siirtyneet lakkautetun sairaalan kiinteistöstä vuoden 2015 alussa kaupungin terveyskeskusvastaanotot, avoterveydenhuolto ja perusterveydenhuollon vuodeosasto. Terveyskeskuksen yhteyteen saneerattiin tilat myös laboratorio- ja röntgentoiminnoille, dialyysihoidolle ja erikoissairaanhoidon poliklinikkatoiminnalle.
Valtion asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus ARA on antanut hankintaprosessin jälkeen 12.2.2014 kaupungille ehdollisen varauspäätöksen 60-paikkaisen ympärivuorokautisen asumisyksikön rakentamisesta. Erityisryhmänä hankkeessa ovat heikkokuntoiset ja muistisairaat vanhukset. Kaupunginvaltuusto on hyväksynyt kohteen hankesuunnitelman 23.2.2015. Hankkeen urakoitsija on valittu ja rakennustyöt käynnistyvät lähiaikoina. Hankkeen toteutuminen laajentaa merkittävästi alkuperäisen kilpailutuksen palvelukuvausta ja kustannuspohjaa sekä vaikuttaa koko vanhuspalveluiden rakenteeseen, palveluverkkoon ja toiminnalliseen työnjakoon.
Muita merkittäviä muutoksia ovat olleet yhden 14-paikkaisen vanhainkotiosaston lopettaminen, hammashoidon keskittäminen yhteen toimipisteeseen entisen kahden toimipisteen sijaan, neuvolatoiminnan keskittäminen yhteen toimipisteeseen entisen kahden toimipisteen sijaan sekä kotihoidon tukikohtien (2) yhdistäminen.
Alkuperäisessä tarjouspyynnössä olleet palvelukuvaukset, jotka toimivat hankittavan palvelun vähimmäisvaatimuksina, eivät siten enää vastaa tämänhetkisiä palveluita ja toimintaympäristöä. Alkuperäisessä tarjouspyynnössä olleet toimintaympäristön kuvaukset toimivat myös kehyksenä hankinnan ainoana valintaperusteena olleen laadun vertailulle. Laatua vertailtiin mm. sen avulla, miten paljon henkilöstöä palveluntuottaja osoittaisi eri palveluihin ja yksikköihin. Palvelujen ja tilojen uudelleenjärjestelyn myötä sekä hankinnan vähimmäisvaatimukset että vertailuperusteet ovat muuttuneet merkittävästi, eikä hankinnan kohteena olevia palveluja voida enää järjestää loppuvuodesta 2013 saatujen tarjousten perusteella.
Tilojen ja toimintojen keskittämisellä on mm. henkilöstötarpeiden ja mitoitusten muuttumisen myötä merkittävä vaikutus myös palveluntuottajalle aiheutuviin kustannuksiin ja palvelusta maksettavaan hintaan, minkä vuoksi marraskuussa 2013 julkaistussa tarjouspyynnössä esitetty hinnoittelumalli, kaupungin nettokustannusmallin avulla määrittelemä kiinteä hinta, ei ole enää käyttökelpoinen malli. Sopimuksen solmiminen ei tästäkään syystä ole enää mahdollista alkuperäisen hankintamenettelyn mukaisena.
Kaiken kaikkiaan tilanne on muuttunut oleellisesti siitä, kun kaupunki aloitti alkuperäisen kilpailutusprosessin ja laati tarjouspyynnön.
3. Hankintamenettelyn keskeyttäminen
Edellä kuvattujen suunnitelmien, olosuhdemuutosten ja yhteistoiminta-alueen perustamisen vuoksi käytännössä ainoaksi vaihtoehdoksi on tullut vuonna 2013 aloitetun hankintamenettelyn keskeyttäminen.
Alkuperäisessä tarjouspyynnössä oli todettu: "Jos yksikään saaduista tarjouksista ei vastaa tarjouspyyntöä Tilaajan edellyttämällä tavalla taikka olosuhteet tarjouskilpailun aikana muuttuvat sellaisiksi, ettei Tilaaja voi hyödyntää tarjouskilpailun tuloksia, Tilaaja voi keskeyttää hankintamenettelyn osittain tai kokonaan." Kaupunki katsoo, että nyt käsillä on sellainen olosuhdemuutos, ettei alkuperäisen kilpailun tulosta voida enää hyödyntää alkuperäisen kilpailutuksen mukaisena.
Hankinnan keskeyttämistä puoltaa myös se, että markkinaoikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen soveltaminen johtaisi tilanteeseen, jossa hyväksyttäviä tarjouksia on vain yksi, jolloin ei synny aitoa kilpailua. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, ettei hankintayksiköllä ole velvollisuutta hyväksyä ainoaa saamaansa tarjouspyynnön mukaista tarjousta (ks. mm. ratkaisut MAO:124/14, MAO:200/15).
Edellä esitetyn perusteella hankinnan keskeyttäminen on perusteltua.
Muuttuneista olosuhteista johtuen kaupunki joutuu joka tapauksessa harkitsemaan uudelleen sosiaali- ja terveyspalveluiden tuottamistavat ja tarvittaessa kilpailuttamaan palvelut uudelleen.
(Valmistelija kaupunginjohtaja Esa Sirviö, puh. 03-488 8200)
Esittelijän (kaupunginjohtaja Sirviö) päätösesitys:
Kaupunginhallitus päättää keskeyttää sosiaali- ja perusterveydenhuollon palvelujen hankinnan seuraavilla perusteilla:
Alkuperäisessä tarjouspyynnössä on todettu: "Jos yksikään saaduista tarjouksista ei vastaa tarjouspyyntöä Tilaajan edellyttämällä tavalla taikka olosuhteet tarjouskilpailun aikana muuttuvat sellaisiksi, ettei Tilaaja voi hyödyntää tarjouskilpailun tuloksia, Tilaaja voi keskeyttää hankintamenettelyn osittain tai kokonaan.
Kaupungin sosiaali- ja terveyspalveluiden tuottamisen toimintaympäristö on muuttunut oleellisesti hankintamenettelyn aikaiseen tilanteeseen verrattuna, mm. Pirkanmaan sairaanhoitopiirin tekemien päätösten ja kaupungin tekemien tilaratkaisujen vuoksi, eikä Tilaaja muutosten johdosta voi hyödyntää tarjouskilpailun tuloksia.
Mänttä-Vilppulan kaupunki on yhdessä Parkanon kaupungin, Kihniön kunnan ja Juupajoen kunnan kanssa perustanut sosiaali- ja terveyspalveluiden yhteistoiminta-alueen, mikä vaikuttaa merkittävästi hankinnan kohteena olevien palvelujen järjestämiseen ja tuottamiseen.
Markkinaoikeuden päätös MAO:375/14, 9.6.2014, jonka korkein hallinto-oikeus on vahvistanut päätöksellään 27.4.2015, johtaisi siihen, että hankintamenettelyssä jäisi jäljelle vain yksi tarjous, joten todellista kilpailua ei synny.
Päätös:
Päätösesitys hyväksyttiin yksimielisesti.