Kaupunginhallitus |
§ 170 |
22.06.2015 |
KUNTARAKENNESELVITYKSEN JATKOTOIMENPITEET
KH § 170
Kuntarakennelain (1698/2009) 4 b §:n mukaan kunnan tulee yhdessä muiden kuntien kanssa selvittää kuntien yhdistymistä kuntarakennelaissa säädettyjen selvitysperusteiden mukaisesti. Selvitysalueen tulee täyttää myös lain 4 §:ssä säädetyt kuntajaon muuttamisen edellytykset. Laissa mainituista selvitysperusteista Mänttä-Vilppulan kaupunkia on selvityksen tekemiseen velvoittanut § 4 c:n mukainen palveluiden edellyttämä väestöpohjavelvoite (alle 20 000 asukkaan kunnan on yhdessä muiden kuntien kanssa selvitettävä yhdistymistä).
Mänttä-Vilppulan kaupunginvaltuusto päätti kokouksessaan 25.11.2013 (§ 75) ilmoittaa valtiovarainministeriölle, että Mänttä-Vilppulan kaupunki haluaa tehdä kuntarakennelain mukaisen kuntien yhdistymisselvityksen Keuruun kaupungin kanssa, jolloin ensisijainen selvitysalue olisi Mänttä-Vilppulan kaupunki ja Keuruun kaupunki. Lisäksi kaupunginvaltuusto päätti samalla ilmoittaa, että muita vaihtoehtoisia selvitysalueita ei Mänttä-Vilppulalla ole.
Keuruun ja Mänttä-Vilppulan kaupunginhallitukset ja johtoryhmät tapasivat kuntarakennelain mukaisen selvityksen käynnistämiseen liittyvässä tilaisuudessa 28.3.2014. Tilaisuudessa kunnat sopivat, että Keuruun kaupunki esittää Multian kunnalle neuvottelua, jossa tiedustellaan Multian tahtoa tulla mukaan samaan selvitysalueeseen Keuruun ja Mänttä-Vilppulan kanssa. Multian kunta on myöhemmin ilmoittanut olevansa halukas osallistumaan omalta osaltaan selvitykseen.
Yllä mainitussa tilaisuudessa Keuruun ja Mänttä-Vilppulan kaupungit sopivat, että valtiovarainministeriöltä haetaan selvitystyöhön maksimimäärä avustusta (50 000 euroa, korkeintaan 70 % kokonaiskustannuksista) ja hakijana / hallinnoijana toimii Keuruun kaupunki. Avustus on tarkoitettu lähinnä ulkopuolisen asiantuntijayhteisön palkkakustannuksia varten. Lisäksi sovittiin, että selvitystyöhön perustetaan ohjausryhmä, jonka kokoonpano on 4 luottamushenkilöä ja 2 viranhaltijaa jokaisesta kunnasta.
Mänttä-Vilppulan kaupunginhallitus päätti kokouksessaan 12.5.2014 (158 §) nimetä omat ohjausryhmän jäsenet. Ohjausryhmään nimettiin Lasse Siltanen ja hänen varajäseneksi Riitta Tuominen, Alli Mäkinen ja hänen varajäseneksi Arto Pirttilahti, Mauri Matilainen ja hänen varajäseneksi Harri Kohvakka, Timo Tukia ja hänen varajäseneksi Pentti Paananen sekä talousjohtaja Markus Auvinen ja kaupunginlakimies Ilkka Nikmo ja heidän varajäseneksi kaupunginjohtaja Esa Sirviö. Ohjausryhmää täydennettiin henkilöstön edustajilla hallituksen kokouksessa 16.2.2015 (47 §), jolloin henkilöstön edustajaksi nimettiin Tommi Aronen ja hänen varajäsenekseen Elmo Heikkinen.
Kuntien sopimalla tavalla selvitystyötä on hallinnoinut Keuruun kaupunki, joka kilpailutti ulkopuolisen selvitystyön tekijän kesällä ja alkusyksyllä 2014. Selvityksen tekijäksi Keuruun kaupunginhallitus valitsi tarjouskilpailun jälkeen Focus Main Point Oy / YTT, toimitusjohtaja Anne Luomala. Valtiovarainministeriö myönsi kuntajakoselvityksen tekemiseen 50 000 euroa tai 70 % hyväksyttävistä kustannuksista joulukuussa 2014.
Kuntarakennelain mukaisen selvityksen johtamisen ohjausryhmä on kokoontunut yhteensä kuusi kertaa (29.9.2014, 2.12.2014, 21.1.2015, 11.3.2015, 28.4.2015, 13.5.2015). Lisäksi selvittäjänä toiminut Anne Luomala on tavannut erikseen kaikkien kolmen kunnan johtoryhmän jäseniä ja hän ollut erikseen mukana kolmen kunnan yhteistoimintaelinten kokouksissa ja kuulemisissa touko-kesäkuun aikana. Mänttä-Vilppulan kaupungin yt-ryhmän kokouksessa kuntaselvittäjä oli 7.5.2015 sekä 11.6.2015. Jälkimmäisessä kokouksessa yt-ryhmä kirjasi, että kuntarakenneselvityksen ensimmäisen vaiheen osaraportti on todettu yt-ryhmässä käsitellyksi.
Selvitykseen osallistuvien kuntien yhteisiä valtuustoseminaareja on pidetty kaksi kertaa. Ensimmäinen valtuustojen seminaari oli 14.6.2014 ja tällöin selvittäjäorganisaatiota ei ollut vielä valittu. Toinen valtuustojen yhteinen seminaari oli 21.5.2015, jolloin seminaarin aiheena oli selvitystyön nykytila – selvitysraportin esittely ja jatkotoimenpiteet.
Kevään aikana suoritettiin kaikissa kolmessa kunnassa päättäjä- ja kuntalaiskysely, joiden tuloksista tehtiin yhteenveto ja ne on esitelty ohjausryhmälle. Selvityksen aikana syntynyt materiaali on luettavissa kokonaisuudessaan kuntaliitosselvitystä varten avatuilla www-sivuilla osoitteessa: www.selvityskeurusselka.fi.
Anne Luomala on pitänyt jokaisessa kunnassa erikseen myös kuntalais- ja sidosryhmätilaisuudet. Näissä tilaisuuksissa selvittäjä on esittänyt kuntakohtaisia tuloksia sekä näköpiirissä olevia tulevaisuudenkuvia. Mänttä-Vilppulassa tilaisuus pidettiin 15.6.2015. Mänttä-Vilppulan kaupunginvaltuuston seminaari pidettiin myös 15.6.2015 ja Anne Luomala oli mukana siinä tilaisuudessa esittelemässä selvityksen tuloksia.
Kuntarakenneselvityksen yleisinä tavoitteina ovat kuntarakennelain 6 §:ssä tarkoitettu esitys kuntien yhdistymisestä ja siihen liittyvä 8 §:ssä tarkoitettu yhdistymissopimus. Tässä selvityksessä mukana olleet kunnat ovat sopineet keskenään, että selvitys jaetaan kahteen vaiheeseen. Ensimmäisessä vaiheessa oli päämääränä selvittää onko kunnilla edellytyksiä edetä varsinaiseen kuntajakoselvitykseen vai jatketaanko selvitystä pelkästään yhteistyöselvityksenä. Ensimmäisen vaiheen aikana selvityshenkilö on selvittänyt kuntien nykytilanteita sekä tulevaisuuden ennusteita monesta eri näkökulmasta. Näitä näkökulmia ovat olleet muun muassa talous sekä edessä olevat palvelutarve-ennusteet ja niihin liittyvät talouden painelaskelmat.
Alun alkaen ensimmäinen vaihe oli tarkoitus saattaa valmiiksi vuoden 2014 loppuun mennessä. Selvittäjästä riippumattomista tekijöistä selvitys ei kuitenkaan edennyt niin rivakasti kuin alkuun suunniteltiin. Osa selvitysalueen kunnista halusi odottaa viime vuoden loppupuolella esillä olleet valtakunnalliset uudistukset liittyen muun muassa sosiaali- ja terveyspalveluiden tulevaisuuteen ja tämä osaltaan hidasti varsinaista kuntaliitosselvitystä.
Kuntarakennelaki
Kuntien yhdistymisestä ja yhdistymisen edellytyksistä määrätään kuntarakennelaissa. Kuntarakennelain 1 § määrää, että asukkaiden itsehallintoa, palvelujen järjestämistä ja yleistä hallintoa varten Suomi jakaantuu kuntiin.
Lain 2 § puolestaan määrittelee kuntajaon kehittämisen tavoitteista seuraavalla tavalla:
"Kuntajaon kehittämisen tavoitteena on elinvoimainen, alueellisesti eheä ja yhdyskuntarakenteeltaan toimiva kuntarakenne, joka vahvistaa kunnan asukkaiden itsehallinnon edellytyksiä. Tavoitteena on myös, että kunta muodostuu työssäkäyntialueesta tai muusta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata kunnan asukkaiden palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta sekä riittävästä omasta palvelutuotannosta."
Kuntarakennelain 3 § tarkentaa kuntien yhdistymiseen liittyvät määritelmät:
"Kuntajaon muuttamisella tarkoitetaan kuntien yhdistymistä tai kunnan osan siirtämistä toiseen kuntaan.
Kuntien yhdistymisellä tarkoitetaan kuntajaon muuttamista, jossa:
1) yksi tai useampi kunta lakkaa ja yhdistyy olemassa olevaan kuntaan;
2) kunnat lakkaavat ja ne yhdistetään perustamalla uusi kunta; tai
3) kunnan alue jaetaan kahden tai useamman kunnan kesken siten, että jaettava kunta lakkaa.
Kuntien yhdistymisen tuloksena syntynyttä kuntaa kutsutaan tässä laissa uudeksi kunnaksi."
Tässä selvityksessä on yleisesti ajateltu, että mikäli kunnat päättävät yhdistymisestä, se toteutettaisiin lakkauttamalla kaikki kunnat, jonka jälkeen perustettaisiin kokonaan uusi kunta. Luonnollisesti tästä ei kuitenkaan ole olemassa vielä tarkempaa päätöstä selvitystyön nykyisessä vaiheessa.
Kuntarakennelain 4 § on kuntajaon muuttamisen osalta yksi merkittävimmistä kohdista. Siinä määrätään kuntajaon muuttamisen edellytykset. Kuntajaon muuttamisesta päättää lopulta Valtioneuvosto, joka myös omassa päätöksessään tulee tarkastelemaan kuntien yhdistymistä näiden kriteerien pohjalta.
"Kuntajakoa voidaan muuttaa, jos muutos edistää 2 §:ssä tarkoitettuja kuntajaon kehittämisen tavoitteita sekä parantaa:
kunnan toiminnallisia ja taloudellisia edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä ja tuottamisesta tai muuten edistää kunnan toimintakykyä;
alueen asukkaiden palveluja tai elinolosuhteita;
alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia; tai
alueen yhdyskuntarakenteen toimivuutta."
Hallitusohjelma
Pohdittaessa selvityksessä mukana olevien kuntien mahdollista yhdistymistä, on otettava huomioon myös uuden hallituksen hallitusohjelman kirjaukset. Hallitusohjelman mukaan on ilmiselvä, että kuntien rooli tulee muuttumaan lähivuosina radikaalisti verrattuna nykyisiin toimintamalleihin. Ohjelmassa on oma osio, joka määrittelee kuntien tulevaisuuden roolia. Hallitusohjelma toteaa tulevaisuuden kunnasta mm. seuraavaa:
"Kuntien toiminnan lähtökohtana on paikallisuus. Kunta on ihmisten yhteisö.
Tulevaisuuden kunnan päätehtävä on huolehtia asukkaiden, yritysten ja yhteisöjen elämisen mahdollisuuksista.
Hallitus edistää tulevaisuuden kunnan roolin muuttumista palveluiden järjestäjästä yhä vahvemmin alueensa elinvoiman, yrittäjyyden ja työllisyyden edistäjäksi. Hallitus lisää kuntien päätösvaltaa erityisesti elinvoimaan liittyvissä asioissa ja vahvistaa paikallista vastuunottoa, harkintaa ja päätöksentekoa.
Kunnat voivat olla hallintorakenteiltaan ja toimintatavoiltaan erilaisia. Valtion kuntapolitiikka nojaa vahvaan yhteistyöhön.
Hallitus lisää kuntalaisten ja lähiyhteisöjen omaa vastuuta yhteiskunnan haasteiden ratkaisemisessa.
Hallitus edistää vapaaehtoisia kuntaliitoksia. Kuntarakennelain selvitysvelvollisuuden kriteereitä, määräaikoja ja irtisanomissuojaa kuntaliitostilanteessa koskevat säädökset kumotaan."
Mänttä-Vilppulan, Keuruun ja Multian mahdollista yhdistymistä ja yhdistymisselvityksen jatkoa tulisikin tarkastella sekä kuntarakennelain kuntajaon muuttamisedellytysten (4 §) sekä hallitusohjelman kautta. Kun on selvää, että kuntien rooli, toimintatavat, palveluiden järjestämisvastuut, palveluiden rahoitus jne. tulevat muuttumaan, niin nyt olisi osattava ennakoida sekä visioida tulevaisuutta muutoin kuin menneisyyteen pohjautuvien ennusteiden kautta.
Kuntajaon muuttamisen edellytykset ja hallitusohjelma
Selvityksen ensimmäinen vaihe osoittaa, että kaikilla mukana olevilla kunnilla on lähitulevaisuudessa haasteita rahoituksen, muun talouden, palvelutarpeiden ja niihin suoraan vaikuttavien väestökehityksen sekä väestörakenteen muuttumisen osalta. Olennaista jatkopohdinnassa on se, että uskommeko menestyvämme tulevaisuuden haasteita vastaan paremmin yksin vai yhdessä. On selvää, että pelkästään kuntien yhdistämisellä ei saavuteta sellaisia synergiaetuja, joiden pohjalta talous muuttuisi yhdessä yössä ja uuden kunnan myötä ruusuilla tanssimiseksi. Pelkkä kuntien yhdistäminen ei muuta väestökehitystä eikä väestörakennetta, vaan sen parantaminen vaatii alueellista vetovoimaa ja hedelmällisiä yhdistymisiä yksilötasolla. Yhdistymisen lisäksi on osattava sekä uskallettava ohjata resurssia olennaiseen sekä keskitettävä voimavarat yhteisen elinvoiman rakentamiseen, kuten uudessa hallitusohjelmassa kuntien roolia linjataan.
Mikäli pohdimme tarkemmin kuntarakennelain 4 §:n mukaisia kuntajaon muuttamisen edellytyksiä kohta kohdalta voidaan todeta, joiltain osin edellytykset täyttyvät. Toisaalta tietyiltä osin edellytysten täyttyminen vaatisi selvityksen ensimmäisteä vaihetta syvempää tarkastelua sekä selkeästi enemmän mietintää ja suoranaisia linjauksia.
Parantaako näiden kuntien yhdistyminen kunnan toiminnallisia edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä ja tuottamisesta?
Kysymykseen voi todeta, että tällä hetkellä emme vielä tarkkaan tiedä hallitusohjelman mukaisia tulevaisuuden kunnan tehtäviä, vaan tarkastelu on tehtävä näkemyksellisyyden mukaan. Yleisellä tasolla voi todeta, että nykyisellään selvitysalueen kuntien väliset hallintokulttuurit poikkeavat toisistaan merkittävällä tavalla. Kuntien mahdollisen yhdistymien jälkeen kuluu todennäköisesti jonkin verran aikaan ennen kuin uusi yhdistynyt kunta löytää oman luovan ja innovatiivisen sekä suoraviivaisen toimintatavan.
Toiminnallisiin edellytyksiin liittyy olennaisesti myös suuntautumiskysymys, jonka merkitys tullee vahvistumaan, mikäli hallitusohjelma toteutuu suunnitellulla tavalla. Tällä hetkellä selvitysaluetta halkoo maakuntaraja ja on ilmiselvästi ollut nähtävissä, että koko selvitystyötä on osin varjostanut tähän rajaproblematiikkaan liittyvät ongelmat. Rajaongelmatiikka on nostettu esiin välillä myös kuntaorganisaatioiden ulkopuolella olevien tahojen toimesta.
Maakuntaraja on luonut vuosikymmenien saatossa selvityskuntiin oman maakuntahengen, jota ei ole syytä ollenkaan aliarvioida eikä väheksyä. Vaikka maakuntahenki on joissain asioissa vahvasti vain tunnekysymys, on tämä kokonaisuuden kannalta erittäin merkittävä tekijä, jonka on syytä tunnustaa sekä tunnistaa. Ikävä kyllä suuntautumiseen liittyviä kysymyksiä ja ongelmia eivät kaikki selvityksen osapuolet ole suoraan kommentoineet, vaikka siinä ei pitäisi olla mitään hävettävää eikä pelättävää. Tässä näkyy eräs kuntien hallinnon ero. Selvitysalueen yksi kunta, Mänttä-Vilppula, on kertonut muille osapuolille suoraan mielipiteensä sekä ajatuksena suuntautumisesta. Muissa kunnissa koko asiaa on onnistuneesti kierretty ja samalla on etsitty muita selityksiä negatiiviselle suhtautumiselle mahdolliseen liitokseen enemmän tai vähemmän epäolennaisista seikoista.
Suuntautumisen suhteen Mänttä-Vilppula on jo kaupunginhallituksessaan 4.11.2013 (§ 364) esittänyt omat näkymyksensä täysin avoimesti pohjautuen aiemmin pidettyyn valtuustoseminaariin. Näihin esityksiin Mänttä-Vilppula olisi toivonut vastauksia jo tässä selvityksen ensimmäisessä vaiheessa, mutta valitettavasti niitä vastauksia ei ole olemassa.
Hallitusohjelman sisältöä tarkastellen nämä Mänttä-Vilppulan asettamat reunaehdot ovat yhä suuremmassa määrin relevantteja, koska iso osa kuntien palveluiden järjestämisvastuista on siirtymässä kuntaa suuremmille itsehallintoalueille. Visioimalla tätä tulevaisuutta on todennäköistä, että Keuruun ja Multian palveluiden järjestämisvastuu ei siirry samalle itsehallintoalueelle kuin Mänttä-Vilppulan palveluiden järjestämisvastuu elleivät kunnat tee tässä selkeitä toisenlaisia suuntautumispäätöksiä. Mänttä-Vilppula on omalta osaltaan suuntansa sekä näkemyksensä linjannut tavalla, joka vahvistettiin vielä valtuustoseminaarissa 15.6.2015.
Viime syksynä Keuruun kaupunginvaltuusto kyllä rohkeassa päätöksessään linjasi silloin suunnitteilla olevan sote-alueen äänestyspäätöksellä samaan suuntaan kuin Mänttä-Vilppula. Valtio kuitenkin omassa rajalinjauksessaan ei kunnioittanut Keuruun kaupunginvaltuuston päätöstä, vaan sijoitti Keuruun toiseen sote-alueeseen kuin Mänttä-Vilppula. Onneksemme tämä uudistus on tältä osin uudessa valmistelussa. Tämä kuitenkin osoittaa sen, että suuntautumiskysymys on merkittävä myös valtionhallinnon näkökulmasta eikä se lopulta ole välttämättä kuntien käsissä.
Mänttä-Vilppulan kaupunki toivoo, että ennen selvitystyön konkreettista jatkolinjausta selvitykseen osallistuvat Keuruu ja Multia tekisivät visionäärisen päätöksen aluesuuntautumisestaan. Mänttä-Vilppula ymmärtää ja kunnioittaa Keuruun ja Multian päätöksiä olivatpa ne suuntautumisen suhteen mitkä tahansa.
Selvitystyötä olisi kaikin puolin mielekkäämpää jatkaa, mikäli asia olisi avoimesti käsitelty ja ratkaistu kaikissa kunnissa. Tämä suuntautumiskysymys on olennainen, jatketaanpa selvitystyötä sitten varsinaisena kuntaliitosselvityksenä tai pelkästään yhteistyöselvityksenä. On selvää, että suuntautuminen vaikuttaa tietyiltä osin myös siinä tilanteessa, jossa tarkastellaan pelkästään yhteistyön syventämistä. Vaikuitus syntyy sitä kautta, että joihinkin palveluihin liittyvät yhteistyöverkostot voivat olla eri suunnilla. Suuntautumispäätöksessä on kuitenkin turha odottaa valtion linjauksia, vaan kuntien on uskallettava ottaa haaste omaan käsittelyyn ja päätöksentekoon. Mikäli selvitys johtaa kokonaan uuden kunnan perustamiseen, niin se voi asemoida itsensä haluamallaan tavalla ja tätä varten suuntautumiskysymys on hyvin oleellinen.
Parantaako näiden kuntien yhdistyminen kunnan taloudellisia edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä ja tuottamisesta?
Alla olevassa taulukossa on esitetty tiettyjä talouden tunnuslukuja selvitysalueen kunnista pohjautuen tilinpäätöksiin 2014. Taulukon perusteella voidaan yksiselitteisesti todeta, että kuntien talouden perusrakenteet ovat erilaisia.
TP 2014, 1000 € |
|||
Keuruu |
Multia |
Mänttä-Vilppula |
|
Asukkaita |
10 177 |
1 763 |
10 723 |
Verotulot |
34 255 |
5 241 |
40 345 |
Verotulot/asukas |
3 366 |
2 973 |
3 762 |
Valtionosuudet |
27 702 |
6 838 |
25 018 |
Valtionosuudet/asukas |
2 722 |
3 879 |
2 333 |
Lainakanta (kunta) |
35 082 |
2 330 |
26 168 |
Lainakanta/asukas (kunta) |
3 444 |
1 323 |
2 437 |
Lainakanta (konserni) |
72 600 |
3 300 |
45 600 |
Lainakanta/asukas (konserni) |
7 125 |
1 851 |
3 243 |
Taseen kertynyt yli-/alijäämä |
8 172 |
-254 |
98 |
Taulukosta huomataan, että Multian kunta on hyvin riippuvainen valtionosuuksista, jotka ovat huomattavasti korkeammat kuin verotulot. Myös Keuruu on huomattavasti riippuvaisempi valtionosuuksista kuin Mänttä-Vilppula, jossa verotulot näyttelevät selkeästi merkittävintä roolia tulonmuodostuksessa. Huomattakoon, että mikäli Mänttä-Vilppulalle olisi vuonna 2014 kertynyt yhtä paljon valtionosuuksia asukasta kohden kuin Keuruulla, niin Mänttä-Vilppulan veroprosentti olisi voinut olla noin 19,5 %. Eli kunnallisveroprosentti olisi voinut olla noin 2,5 veroprosenttiyksikköä nykyistä alemmalla tasolla sillä oletuksella, että talous olisi muutoin vastannut todellista toteumaa. Tämä on kuitenkin todellisuuden valossa pelkkää spekulatiota.
Kuntien lainakannassa on myös suuria eroja. Multian kunta on lainakannan suhteen merkittävän hyvällä tasolla sekä absoluuttisesti kuin asukaskohtaisen velan suhteen. Tämä sama ilmiö näkyy myös tarkasteltaessa kuntakonsernien lukuja. Koko kuntakonsernin velkamäärää tutkittaessa on todettava, että Keuruu on täysin omilla luvuillaan. Asukaskohtainen kuntakonsernin velkamäärä on Keuruulla yli kaksinkertainen verrattuna Mänttä-Vilppulaan ja lähes nelinkertainen verrattuna Multiaan.
Taseeseen kertyneen ylijäämän suhteen Keuruu poikkeaa merkittävän positiivisesti selvitysalueen muista kunnista. Multialla on taseessa vielä jonkin verran kertynyttä ylijäämää ja Mänttä-Vilppulalla on taseessa pieni määrä kertynyttä ylijäämää.
Selvityksen edetessä on ollut nähtävissä, että muutamat tahot ovat tarkoitushakuisesti hakeneet talouden kautta perusteita mahdollisen liitoksen esteeksi tai ainakin sen houkuttelevuuden pienentämiseksi. On esitetty, että Mänttä-Vilppulan vuosien 2013 ja 2014 tuloslaskelmissa sekä taseissa on nähtävillä suuria ja poikkeuksellisia kertaluontoisia sekä sisäisiä eriä. Tämä on täysin totta. On kuitenkin hyvä todeta myös se, että kaikille sisäisille ja poikkeuksellisille erille on olemassa selkeät perusteet ja niitä on tehty täysin kirjanpitoa ohjaavien ja määräävien säännösten sekä muiden ohjeiden mukaisesti.
Samalla on hyvä muistaa, että taseeseen kertynyt yli-/alijäämä on kirjanpidollista rahaa, jota ei siis oikeasti ole olemassa. Kun taas taseessa ilmoitettu velka on aitoa rahaa, joka on joskus maksettava pois, olivatpa kunnat yhdessä tai erikseen. Edelleen ajoittain keskustelussa esiin nouseva taseessa oleva nettovarallisuus ei suinkaan ole aina kunnan hyve, vaan tietyissä tilanteissa se on täysin päinvastoin. On selvää, että pelkillä numeroilla pystymme perustelemaan kuntien talouden vertailut suuntaan tai toiseen ilmoittamatta kuitenkaan lopullista totuutta. Talousluvuilla ja niistä johdetuilla analyyseillä voimme halutessamme osoittaa jokaisen yksittäisen kunnan pärjäävän erinomaisesti verrattuna kahteen muuhun kuntaan. Tämänkaltainen numerojohtaminen ei kuitenkaan johda mihinkään ja siihen on turha tuhlata enempää energiaa.
On selvää, että talouden suhteen kuntien yhdistymisen tulevaisuutta tulisi tarkastella puhtaasti etulasista eikä peruutuspeilistä. Mikäli kunnat yhdistyisivät, ei kuntien yhteinen talous muodostuisi siten, että kaikki tulo- ja menoerät laskettaan yksinkertaisesti yhteen. Talouksien yhdistyessä on useita muuttuvia tekijöitä, jotka voivat parantaa tai heikentää yhteistä taloutta. Lisäksi liitoksen yhteydessä kunnilla itselläänkin olisi mahdollisuus tehdä omia toimenpiteitä, joilla olisi omia merkittäviä vaikutuksia talouslukuihin. Näiden seikkojen analysoinnin kautta olisi saatavilla aitoa tulevaisuuden näkemyksellisyyttä.
On myös syytä huomata, että joka tapauksessa uuden hallitusohjelman perusteella on täysin turhaa muodostaa kuvaa kuntien tulevaisuuden taloudesta vertailemalla mennyttä tietoa. Hallitusohjelman linjauksen mukaan suuri osa kuntien palvelutuotannosta siirtyy pois kuntien järjestämisvastuulta. Viime syksyn perustuslakivaliokunnan kannanottojen mukaan olisi perin ihmeellistä, jos siirtyvien palveluiden koko rahoitus jäisi kuntien vastuulle. Näin visioimalla voi todeta, että tulevaisuuden kuntien taloudenpito ja taloudenpidon lähtökohdat ovat todennäköisesti aivan jotain muuta kuin nyt ja eilen. Joka tapauksessa tätä kautta pohtien kuntien yhdistyminen voisi olla perusteltua, koska suurempi yksikkö antaa mahdollisuuden vastata paremmin talouden haasteisiin. Tämä on huomattava erityisesti tulevassa tilanteessa, jossa kunnilta poistuu tehtäviä sekä todennäköisesti myös osa rahoitusvastuusta.
Parantaako näiden kuntien yhdistyminen asukkaiden palveluja tai elinolosuhteita?
Tämänkin kohdan visioimisen voi aloittaa kysymyksellä mitkä ovat tulevaisuuden kuntien tehtävät. Lähtökohdiltaan on hyödytöntä miettiä nykyisiä palveluja sekä palvelurakenteita. Nykyisten rakenteiden ylläpitämisessä on jokaisella kunnalla jo tällä hetkellä omat haasteensa ja haasteet eivät helpota pelkällä liitoksella. Lisäksi edelleen on huomattava hallitusohjelman kirjaukset, jotka vääjäämättä tulevat muuttamaan kuntien palvelutuotantoa.
Yhdistymällä kunnat saavuttaisivat noin 22 650 asukkaan yhteisön. Suuremman väestöpohjan kunnalla voisi olla enemmän painoarvoa monessa asiassa, joissa kunta on tekemisissä kuntakonsernin ulkopuolisen yhteistyöverkon kanssa. Kuntien tehtäväkentän muuttumisen jälkeen väkimäärältään suuremmalla kunnalla olisi todennäköisesti enemmän kehittämisresurssia sekä -potentiaalia, jota voisi ohjata hallitusohjelman mukaiseen kunnan elinvoiman rakentamiseen.
Kuntalaisille tuottavat palvelut tullevat lähivuosina ja -vuosikymmeninä muuttumaan yhä enemmän sähköisiin palveluihin sekä digitalisaatiota hyödyntäviksi, jotka toimivat paremmin ja ovat kustannustehokkaampia suuremmalla väestöpohjalla. Palveluverkkoon tai palveluiden tuotantotapaan liittyviä ratkaisuja yhdistynyt kunta joutuisi vääjäämättä tekemään joidenkin palveluiden alueilla. Muun muassa lukiokoulutukseen, perusopetukseen, maankäyttöön ja rakentamiseen sekä muuhun infraan liittyvät palvelut tulisi pohtia kokonaan uudelleen.
Olennaista kuitenkin on se, että alueella asuvat ihmiset muodostavat kunnan ja kunta on heille organisaatio, joka järjestää ja/tai tuottaa ja/tai hankkii heidän tarvitsemat palvelut. Uusi hallitus ohjelma korostaa, että kunnille on tulossa enemmän toimintavapautta sekä harkintaa, joka voisi toimia sujuvammin, tehokkaammin sekä paremmin laajemmalla väestöpohjalla.
Parantaako näiden kuntien yhdistyminen alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia?
On huomattava, että elinkeinoelämä ei perusmuodossaan juurikaan välitä rajoista, joten siinä mielessä elinkeinojen toimintamahdollisuuksissa voi olla parantamisen varaa myös ilman kuntien yhdistymistä. On kuitenkin kuntaorganisaation näkökulmasta selvää, että suurempi joukko yrityksiä, yrittäjiä sekä muita elinkeinoelämän edustajia muodostavat varmasti vahvemman pohjan tulevaisuudelle. Osin elinkeinoelämän toimintamahdollisuuksien arviointiin liittyy myös suuntautumiskysymys erityisesti erilaisten maakunnallisten sekä ELY-alueiden kautta toteutettavien hankkeiden kautta.
Selvityksessä mukana olevien kuntien elinkeinorakenteissa on jotain samaa, mutta samalla ne kuitenkin poikkeavat tietyiltä osin merkittävästi toisistaan. Yhdistymällä kuntien elinkeinorakenne ja elinkeinojakauma kokonaisuudessaan tasaantuisi ja tämä on positiivinen tekijä. Tätä kautta yhdistynyt kunta olisi elinkeino- ja yritysrakenteeltaan monipuolisempi ja useamman tukijalan varassa, jolloin elinkeinoelämän kohtaamat vaikeudet voisivat olla helpommin hoidettavissa tai ainakin helpommin hallittavissa.
Kuntien elinkeinoelämän kehittämiseen osoitetut resurssit sekä rakenteet muistuttavat toisiaan kohtuullisen hyvin. Mänttä-Vilppulassa on elinkeinojen kehittämisyhtiö MW-Kehitys Oy ja Keuruulla sekä Multialla toimii Keulink Oy. Mänttä-Vilppulassa yritysten ja yrittäjien tarpeisiin toimitilaratkaisuissa on oma yhtiö, Yrke Kiinteistöt Oy. Keuruulla ja Multialla toimii puolestaan Keulink Kiinteistöt Oy. Näiden resurssien yhdistämisellä voi olla saavutettavissa selkeitä elinkeinoelämää edistäviä elementtejä.
Kuntarakennelaki lähtee siitä, että kunnan tulisi muodostua työssäkäyntialueesta tai muusta toiminnallisesta kokonaisuudesta. Nykyisten tilastotietojen valossa Mänttä-Vilppula muodostaa oman työssäkäyntialueen ja Keuruu muodostaa työssäkäyntialueen yhdessä Multian kanssa. Mikäli kunnat yhdistyisivät, syntyisi yksi yhteinen työssäkäyntialue, joka täyttäisi lain määräyksen.
Parantaako näiden kuntien yhdistyminen kuntien yhdyskuntarakenteen toimivuutta?
Tähän kysymykseen on selvityksen tässä vaiheessa vielä kohtuullisen paljon epäselviä vastauksia sekä näkemyksiä. Mikäli kunnat yhdistyisivät, siitä tulisi pinta-alaltaan varsin laaja kunta. Sen pinta-ala olisi yhteensä noin 2 526 km2.
Alue pitäisi sisällään useampia taajamia (Mänttä, Vilppula, Keuruu, Multia, Kolho, Haapamäki) sekä pienempiä kyläkeskuksia. Varmuudella voi sanoa, että yhdistyneen kunnan resurssit eivät tule riittämään kaikkien taajamien sekä kyläkeskusten elinvoiman parantamiseen. On kyseenalaista riittävätkö resurssit edes nykyisen elinvoiman ylläpitämiseen. Yhdistynyt kunta pitäisi sisällään laajoja sekä harvaan asuttuja maaseutualueita, joiden kontrasti esimerkiksi Mäntän tiiviiseen kaupunkimaiseen taajamaan olisi todella suuri. Yhdyskuntarakenne olisi kokonaisuudessaan yhtenäinen, mutta laajuudessaan se olisi samalla myös kovin haasteellinen. Haasteellisuutta lisää se, että nykymuodossaan alueen sisäinen liikenne on vaatimatonta.
Jatkotoimien käsittely muissa kunnissa
Keuruun kaupunginhallitus on jo kokouksessaan 8.6.2015 tehnyt valtuustolle esityksen, että valtuusto päättäisi suunnata selvitystyötä siten, että sillä tavoitellaan aiempaa laajempaa kuntien välistä yhteistyötä nykyisellä kuntarakenteella eli ilman kuntaliitoksia. Edelleen hallituksen esityksen mukaan ohjausryhmä jatkaisi selvitystyötä, jonka lopputuloksena esitetään kuntia hyödyttävien yhteistyömuotojen lisäämistä ainakin Keuruun, Multian ja Mänttä-Vilppulan kesken. Tähän voivat halutessaan osallistua muutkin lähialueen kunnat. Keuruun kaupunginhallituksen esitys valtuustolle syntyi äänestyspäätöksellä 5 -3 ja yksi poissa. Vastaesityksensä oli, että siirryttäisiin kuntarakennelain mukaiseen kuntarakenneselvityksen toiseen vaiheeseen.
Multialla kunnanhallitus teki esityksen valtuustolle kokouksessaan 16.6.2015. Kunnanhallitus esittää Multian valutuustolle, että mikäli yhteinen tahtotila löytyy selvitystä jatketaan yhteistyön kehittämisellä ja tiivistämisellä kuntien kesken muilla tavoin ja että siihen voisi liittyä myös lähialueen muita kuntia. Multian kunnanhallituksen kokouksessa oli tehty vastaesitys, jonka mukaan selvitystä olisi tullut jatkaa II-vaiheeseen, mutta tätä esitystä ei oltu kannatettu.
Koska nyt on kyseessä kuntarakennelain mukainen kuntien yhdistymisselvitys Mänttä-Vilppulan, Keuruun ja Multian kunnan kesken, ei ole millään tavalla perusteltua, että tätä selvitystä jatkettaisiin yhteistyöselvityksellä, johon tulisi mukaan myös muita lähialueen kuntia. Mikäli selvitystä jatketaan yhteistyöselvityksenä, se tulee toteuttaa näiden kolmen kunnan kesken eikä Mänttä-Vilppula näe tässä vaiheessa tarkoituksenmukaisena alueen laajentamista.
Sinällään Mänttä-Vilppulan kaupungilla ei ole mitään laajemman alueen yhteistyötä vastaan. On kuitenkin selvää, että alueen laajentuessa selvityksen luonne muuttuu vielä nykyistä epämääräisemmäksi. Tällöin selvitykseen käytettävät resurssit ja panokset tulee harkita kokonaan uudelleen.
Olemassa oleva yhteistyö
Selvitysalueen kuntien välillä on tällä hetkellä varsin laajaa yhteistyötä muun muassa ympäristöterveydenhuollon, ympäristönsuojelun, maataloushallinnon sekä maatalouslomituksen ja eläinlääkintähuollon piirissä. Näissä palveluissa yhtietyökumppaneina oleva kuntajoukko vaihtelee palveluittain. Joidenkin yllä mainittujen palveluiden piirissä yhteistyötä tekevässä kuntajoukossa on huomattavasti enemmän kuntia, kuin tämän nyt tekeillä olevan kuntarakenneselvityksen piirissä.
Olemassa oleva yhteistyö on sujunut pääosiltaan hyvin ja kunnat ovat olleet keskimäärin hyvin tyytyväisiä yhteistyöhön. Näiden kokemuksien perusteella on tärkeää, että olemassa olevan yhteistyön sujuvuus varmistettaisiin riippumatta tämän selvityksen kohtalosta.
Yhteenveto
Mänttä-Vilppulan, Keuruun ja Multian kuntarakennelain mukainen kuntien yhdistymisselvitys on edennyt ensimmäisen vaiheen loppuun. Maanantaina 29.6.2015 kaikkien kuntien valtuustot linjaavat selvitystyön jatkamisesta. Mainittujen kuntien kuntarakenneselvitys on jaettu kaksivaiheiseksi ja tämän ensimmäisen vaiheen tarkoitus oli selvittää onko varsinaiselle yhdistymisselvityksen toteuttamiselle mahdollisuuksia vai jatkuuko selvitys jossain muussa muodossa.
Ensimmäisen vaiheen perusteella voidaan todeta, että kaikilla kunnilla vaikuttaa olevan edessään merkittäviä haasteita palvelutarpeisiin vastaamisessa. Jokainen selvitysalueen kunta joutuu tekemään muutoksia omissa palvelutuotanto-organisaatioissaan riippumatta siitä yhdistyvätkö kunnat vai jatkavat itsenäisinä. Jokaisella kunnalla tulee olemaan jatkossa haasteita myös taloudenhallinnassaan.
Uuden Valtioneuvoston strateginen hallitusohjelma linjaa kuntien tulevaisuutta ja on ilmiselvää, että myös tätä kautta kuntien tulevaisuus palveluiden järjestäjänä sekä tuottajana tulee muuttumaan merkittävällä tavalla. Tästä näkökulmasta arvioiden selvitystyö ei anna selkeää vastausta kuntien suunnitelmiin, koska sinällään selvityksessä kertynyt erinomainen aineisto pohjautuu menneisyyteen sekä menneen ajan pohjalta laadittuihin tulevaisuusskenaarioihin. Tämä ei luonnollisestikaan ole selvitysorganisaation eikä selvittäjän vika, vaan päinvastoin. Selvitystyössä on käytetty parhainta mahdollista tilastoaineistoa ja selvitys on kokonaisuutta ajatellen hoidettu oikein hyvin ja mallikkaasti. Selvityshenkilöllä ei ole monesta eri tekijästä johtuen ollut mahdollisuutta viedä selvitystä tässä vaiheessa enemmän visioita ja näkemyksellisyyttä hyödyntäväksi .
Selvityksen ensimmäisen vaiheen tulosten perusteella voidaan todeta, että kuntarakennelain mukaiset kuntajaon muuttamisen edellytykset täyttyisivät tietyiltä osilta selkeästi. Tämä näkemys vahvistuu, mikäli otetaan huomioon uusi hallitusohjelma ja se kirjaukset kuntien tulevaisuudesta. Joiltain osin kuntarakennelain muuttamisen edellytyksien täyttyminen vaatisi vielä syvällisempää tarkastelua sekä tulevaisuuden visiointia. Tämä osaltaan puoltaisi selvityksen jatkamista varsinaisena kuntajakoselvityksenä, jonka päämääränä olisi kuntien yhdistäminen ja yhdistymissopimuksen sekä -suunnitelman laatiminen.
Mänttä-Vilppulan kaupunki odotti, että ennen selvityksen jatkopäätöstä, kaupunki olisi saanut Keuruulta ja Multialta selkeät vastaukset jo aiemmin esittämiinsä reunaehtoihin. Kuntien edustajien kesken on ilmeisesti välillä ollut epätietoisuutta, onko näitä Mänttä-Vilppulan kaupungin reunaehtoja olemassa vai eikö niitä ole. Mänttä-Vilppulan kaupunginhallitus on ne kokouksessaan 4.11.2013 (§ 364) päättänyt samalla, kun se on tiedustellut Keuruun kaupungin halukkuutta kuntarakenneselvityksen tekemiseen. Tätä päätöstä ei ole muutettu eikä kumottu, vaan päätöksen ja reunaehtojen voimassaolo todettiin myös 15.6.2015 pidetyssä valtuustoseminaarissa.
Mainitun päätöksen mukaiset reunaehdot olivat ja ovat:
Yhdistynyt kunta sijaitsee Pirkanmaan maakunnassa, mikäli nykyiset maakuntarajat säilyvät selvityksen aikana ja sen jälkeen.
Yhdistynyt kunta kuuluu Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymään tai vastaavaan organisaatioon, mikäli sairaanhoitopiireillä tai niitä vastaavilla järjestelyillä ovat voimassa nykyiset aluerajat selvityksen aikana ja sen jälkeen.
Yhdistynyt kunta kuuluu TAYSin erva-alueeseen, mikäli nykyinen erityisvastuualuejako on voimassa selvityksen aikana ja sen jälkeen
Selvitysalue on kokonaisuudessaan tiivis ja yhtenäinen
Ennen lopullista linjausta selvityksen jatkolle Mänttä-Vilppulan kaupunki toivoo, että Keuruun kaupunki ja Multian kunta ottavat kantaa esitettyjen reunaehtojen kohtiin 1 - 3 selkeällä ja yksiselitteisellä päätöksellä, jota Mänttä-Vilppulan kaupunki täysin kunnioittaa. Mikäli Keuruun kaupunki ja Multian kunta ovat valmiita hyväksymään yllämainitut suuntautumisrajaukset, on Mänttä-Vilppulan kaupunki valmis suuntaamaan jatkoselvitystä kohti varsinaista kuntajakoselvitystä. Tämä todettiin kaupunginvaltuuston seminaarissa 15.6.2015. Mikäli yhteistä näkemystä ei löydy, on Mänttä-Vilppulan kaupunki valmis jatkamaan selvitystä yhteistyön tiivistämisen puitteissa, mutta vain näiden kolmen kunnan kesken.
(Valmistelija kaupunginjohtaja Esa Sirviö, puh. 03-488 8200)
Esittelijän (kaupunginjohtaja Sirviö) päätösesitys:
Kaupunginhallitus esittää, että kaupunginvaltuusto päättää,
että Mänttä-Vilppulan kaupungin, Keuruun kaupungin ja Multian kunnan kuntarakennelain mukaista selvitystä voidaan suunnata varsinaiseen kuntajakoselvitykseen, mikäli sekä Keuruun kaupunki ja Multian kunta hyväksyvät yhdistyneen kunnan suuntautumiseen liittyvät kriteerit seuraavasti:
Yhdistynyt kunta sijaitsee Pirkanmaan maakunnassa, mikäli nykyiset maakuntarajat säilyvät selvityksen aikana ja sen jälkeen.
Yhdistynyt kunta kuuluu Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymään tai vastaavaan organisaatioon, mikäli sairaanhoitopiireillä tai niitä vastaavilla järjestelyillä ovat voimassa nykyiset aluerajat selvityksen aikana ja sen jälkeen.
Yhdistynyt kunta kuuluu TAYSin erva-alueeseen, mikäli nykyinen erityisvastuualuejako on voimassa selvityksen aikana ja sen jälkeen
että Mänttä-Vilppulan kaupungin, Keuruun kaupungin ja Multian kunnan kuntarakennelain mukaista selvitystä voidaan suunnata mainittujen kolmen kunnan yhteistyön tiivistämiseen tähtäävään selvitykseen, mikäli Keuruun kaupunki ja Multian kunta eivät hyväksy yhdistyneen kunnan osalta yllä mainittuja suuntautumiseen liittyviä kriteerejä.
että Mänttä-Vilppulan kaupunki harkitsee uudelleen osallistumista yhteistyön tiivistämiseen tähtäävään selvitykseen, mikäli alue laajenee tässä selvityksessä mukana ollutta kolmea kuntaa laajemmalle alueelle.
Päätös:
Päätösesitys hyväksyttiin yksimielisesti.